Raad van State Archieven - Utilities

Minister van Economische Zaken en Klimaat Eric Wiebes moet beter motiveren waarom NAM de Groningse gaswinning na het huidige gasjaar 2018-2019 niet sneller kan afbouwen naar nul. Dat zegt de Raad van State. De minister maakte niet duidelijk welke inspanningen tegen welke kosten mogelijk zijn om de gasvraag van industriële grootverbruikers, de glastuinbouw en de gasexport sneller af te bouwen.

Aanleiding voor de uitspraak zijn beroepschriften van inwoners van Groningen, de Groninger Bodem Beweging, provinciale staten van Groningen en diverse Groningse gemeenten tegen het instemmingsbesluit van de minister over de gaswinning.

Snel beëindigen

Bij het bepalen van de maximale hoeveelheid gas die de NAM in het gasjaar 2018-2019 mag winnen, woog de minister het veiligheidsbelang van de Groningers en de leveringszekerheid tegen elkaar af. Bij dat veiligheidsbelang hechtte de minister veel waarde aan de beslissing van het kabinet van 29 maart 2018 om de gaswinning zo snel mogelijk te beëindigen.

Hoge eisen

Het grote belang van de veiligheid in deze afweging maakt dat de minister goed moet uitleggen op welke manier hij op zo kort mogelijke termijn een einde wil maken aan de gaswinning. En omdat hierbij de grondrechten van Groningers in het geding zijn, stelt de Raad van State hoge eisen aan deze uitleg.

Afbouw gasvraag

De motivering van de minister voldoet voor de periode ná het gasjaar 2018-2019 niet aan die hoge eisen, oordeelt de Afdeling bestuursrechtspraak. De minister moet concreet duidelijk maken waarom de gaswinning in Groningen niet sneller kan worden afgebouwd. Hij deed dat niet voor de sectoren industriële grootverbruikers, glastuinbouw en gasexport. Daarom vernietigt de Afdeling bestuursrechtspraak het instemmingsbesluit van de minister.

Voor het huidige gasjaar 2018-2019 stelde de minister het gaswinningsniveau wel juist vast. De minister maakte voor dit gasjaar namelijk aannemelijk dat het winnen van minder gas grote maatschappelijke gevolgen kan hebben. Bovendien is de norm die de minister hanteert voor de berekening van de kans op het grootste veiligheidsrisico, een overlijden als gevolg van een aardbeving, voor dit gasjaar aanvaardbaar. De minister hoeft voor dit gasjaar dan ook geen lager gaswinningsniveau vast te stellen.

De winning van bijna 500.000 m3 aardgas per dag door Vermilion Oil & Gas bij Wapse (Drenthe) kan doorgaan. Dat is het gevolg van een uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van vandaag (7 maart 2018). Het gaat om twee vergunningen die de toenmalige minister van Economische Zaken in juni 2015 aan Vermilion had verleend voor gaswinning bij de Noordenveldweg in de buurt van Wapse.

In juli 2017 besloot de minister de gaswinning bij Wapse te verdrievoudigen tot 1.500.000 kubieke meter per dag, maar daar gaat deze uitspraak niet over. De uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak heeft alleen betrekking op de vergunningen uit juni 2015.

Milieueffectrapport

Milieudefensie stelde tegen de vergunningen beroep in bij de rechtbank Noord-Nederland. Volgens Milieudefensie had een zogenoemd ‘milieueffectrapport’ moeten worden opgesteld. Zo’n rapport brengt de milieugevolgen van de activiteit in beeld. Bij besluiten over gaswinning is zo’n rapport verplicht als er meer dan 500.000 kuub gas wordt gewonnen. De minister gaat ervan uit dat de te winnen hoeveelheid gas die grens in dit geval niet overschrijdt. Daarbij heeft de minister de volume-eenheid Normaal kubieke meter (Nm3) gehanteerd, het volume van gas bij een temperatuur van 0 graden Celsius bij een druk van 1 atmosfeer. Maar volgens Milieudefensie moet worden uitgegaan van het volume van een kubieke meter gas bij een temperatuur van 15 graden Celsius (Standaard kubieke meter of Sm3) bij een druk van 1 atmosfeer. Als Sm3 wordt gehanteerd, zou de wettelijke grens van 500.000 m3 wel worden overschreden, aldus Milieudefensie. In januari 2017 gaf de rechtbank Milieudefensie daarin gelijk en vernietigde zij de vergunningen.

Nm3 of Sm3

Vermilion en de toenmalige minister van Economische Zaken kwamen tegen de uitspraak van de rechtbank in hoger beroep bij de Afdeling bestuursrechtspraak. Die heeft vandaag geoordeeld dat de minister wel degelijk de volume-eenheid Nm3 mocht hanteren. In de regeling die bepaalt wanneer een milieueffectrapport moet worden opgemaakt – het Besluit milieueffectrapportage – staat niet wat onder ‘m3’ moet worden verstaan. Daarom biedt dat Besluit de ruimte om uit te gaan van Nm3, aldus de Afdeling bestuursrechtspraak. Bovendien wordt die eenheid ook gebruikt in andere wettelijke regelingen, zoals de Mijnbouwregeling. Daarom vernietigt de Afdeling bestuursrechtspraak de uitspraak van de rechtbank, en laat zij de vergunningen in stand. Dat betekent dat Vermilion op grond van de vergunningen uit juni 2015 maximaal bijna 500.000 m3 gas per dag mag winnen bij Wapse.

Twee amendementen van PvdA-Kamerlid Vos zijn volgens de Raad van State niet wettelijk haalbaar. Vos stelde voor om kolencentrales uit de jaren negentig te sluiten of nog verder te gaan en alle vijf de kolencentrales dicht te gooien. De Europese wetgeving werkt beide voorstellen echter tegen.

Er zijn in Nederland op dit moment vijf kolencentrales actief. Het gaat om twee kolencentrales uit de jaren negentig en drie relatief nieuwe kolencentrales die in 2015 en 2016 zijn geopend. Op 1 januari 2016 en op 1 juli 2017 zijn vijf kolencentrales uit de jaren tachtig gesloten. Sluiting van die kolencentrales was afgesproken in het Energieakkoord uit 2013. De sluiting werd bewerkstelligd door middelen van het stellen van rendementseisen aan kolencentrales in Nederlandse milieuregelgeving. De kolencentrales uit de jaren tachtig konden die rendementseisen niet halen en moesten daarom dicht.

Twee amendementen en twee vragen

Voormalig Tweede Kamerlid Vos (PvdA) heeft samen met andere Tweede Kamerleden twee amendementen ingediend bij het wetsvoorstel Voortgang Energietransitie. Het doel van het ene amendement is om de twee kolencentrales uit de jaren negentig te sluiten. Het doel van het andere amendement is om alle vijf kolencentrales te sluiten. De amendementen voorzien in sluiting van de kolencentrales door de bestaande rendementseisen nog verder aan te scherpen. De rendementseisen in de amendementen zijn zodanig hoog dat die niet kunnen worden gehaald, met toepassing van wat volgens Europa de beste beschikbare technieken zijn. De minister van Economische Zaken heeft advies aan de Afdeling advisering gevraagd over de amendementen. De minister heeft daarbij twee vragen gesteld.

Richtlijn industriële emissies

De eerste vraag is of op grond van de Europese Richtlijn industriële emissies rendementseisen mogen worden gesteld die hoger zijn dan met toepassing van de beste beschikbare technieken kan worden bereikt. De Afdeling advisering antwoordt daarop dat er ernstig rekening mee moet worden gehouden dat het sluiten van kolencentrales door onhaalbare rendementseisen te stellen niet is toegestaan, vanwege strijd met Richtlijn industriële emissies. Sluiting op die manier is oneigenlijk, omdat de mogelijkheid om rendementseisen te stellen bedoeld is om de energiezuinigheid van kolencentrales te bevorderen, niet om ze te sluiten. Als sluiting wenselijk wordt gevonden, adviseert de Afdeling advisering een meer directe manier: een nationale sluitingswet. Dan komt de Richtlijn industriële emissies niet in beeld. Er moet dan nog wel onderzocht en onderbouwd worden of een sluitingswet zich ook verdraagt met ander Europees recht, in het bijzonder het recht op de vrijheid van vestiging en het systeem voor de handel in broeikasgasemissierechten.

Eigendomsbescherming

De tweede vraag is hoe de sluiting van de kolencentrales zich verhoudt tot de eigendomsbescherming van artikel 1, Eerste Protocol, van het EVRM. De Afdeling advisering antwoordt dat voor sluiting van de kolencentrales niet per se schadevergoeding moet worden betaald. Van essentieel belang is dan wel dat de overgangsperioden waarin de amendementen voorzien, mede vanwege de technische en economische levensduur van de kolencentrales, een adequate mogelijkheid bieden om de schade te beperken. Uit de toelichting op de amendementen blijkt niet of dat zo is.

De Afdeling advisering concludeert dan ook dat de amendementen niet zouden moeten worden aangenomen.

 

Het staat nog niet vast dat de Nederlandse Aardolie Maatschappij (NAM) de gasdruk in de ondergrondse gasopslag in Norg (Drenthe) kan verruimen. De minister van Economische Zaken moet zijn besluit over die verruiming beter onderbouwen. Dat blijkt uit een uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.

De gemeentebesturen van Noordenveld en Leek waren tegen het besluit van de minister in beroep gekomen. Zij maken zich zorgen over de gevolgen van de verruiming van de toegestane gasdruk voor hun inwoners. Volgens hen is onvoldoende onderzoek gedaan naar de risico’s daarvan.

Opslagplan

De minister van Economische Zaken stemde in augustus 2015 in met een wijziging van het plan voor de gasopslag Norg. Het gaat daarbij om de opslag van gas en niet om het winnen van gas. Met de wijziging wordt in compartiment 2 van de gasopslag een gemiddelde gasdruk van 225 bar tot 347 bar toegestaan. In de overige compartimenten 1, 3 en 4 blijft de gemiddelde gasdruk ongewijzigd. Deze moet tussen de 235 bar en 327 bar blijven. De verruiming in compartiment 2 is volgens de minister nodig, omdat hij in 2014 heeft ingestemd met de uitbreiding van de gasopslag in Norg naar 7 miljard kubieke meter. Om ook daadwerkelijk gebruik te kunnen maken van deze uitbreiding, is de verruiming van de gasdruk in compartiment 2 volgens de NAM noodzakelijk.

Seismische dreiging

Naar het oordeel van de Afdeling bestuursrechtspraak heeft de minister het drukbereik in compartiment 2 verruimd zonder duidelijkheid te geven over hoe groot de daarmee gemoeide belangen zijn, en zonder te onderbouwen welke gevolgen die verruiming heeft voor de seismische dreiging. Bovendien vond de minister het in 2014, toen hij de gasopslag in Norg uitbreidde, nog belangrijk dat in compartiment 2 de gasdruk niet hoger werd dan tussen de 235 en 327 bar. Hij moet daarom duidelijk maken waarom hij de hogere gasdruk nu wel toestaat. Daar is volgens de Afdeling bestuursrechtspraak des te meer aanleiding toe, omdat nog onderzoek wordt gedaan “naar de mogelijkheid dat woningen in de omgeving van de gasopslag schade hebben ondervonden als gevolg van bodemtrillingen”.

Op maandag 22 mei houdt de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State de rechtszitting over de gaswinning in Groningen. Dan worden de beroepen tegen het gaswinningsbesluit van de minister van Economische Zaken van september 2016 inhoudelijk behandeld. Mocht het nodig zijn, dan zal deze rechtszitting worden voortgezet op dinsdag 23 mei. De zitting vindt plaats in het gebouw van de Raad van State aan de Kneuterdijk in Den Haag.

Tegen het gaswinningsbesluit zijn bij de Afdeling bestuursrechtspraak 22 ontvankelijke beroepschriften binnengekomen. Onder de bezwaarmakers zijn individuele burgers, maar ook de Groninger Bodembeweging en enkele milieuorganisaties. De provincie Groningen, negentien Groningse gemeenten en de Veiligheidsregio Groningen hebben één gezamenlijk beroepschrift ingediend.

Gaswinning

Het is niet de eerste keer dat de Afdeling bestuursrechtspraak zich buigt over een geschil over de gaswinning in Groningen. Op 18 november 2015 heeft ze uitspraak gedaan over een eerder gaswinningsbesluit van de minister van Economische Zaken.

De Afdeling bestuursrechtspraak zal na de behandeling van de rechtszaak in mei niet direct uitspraak doen. Die volgt naar verwachting enkele maanden later.

Voorlopige uitspraak

Begin januari oordeelde de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak dat de gaswinning, vooruitlopend op de einduitspraak, voorlopig niet verder hoeft te worden beperkt dan de 24 miljard kubieke meter per jaar waartoe de minister van Economische Zaken in september 2016 besloot.

De voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State heeft bepaald dat de gaswinning uit het Groningenveld voorlopig niet verder wordt beperkt dan de 24 miljard kubieke meter per jaar waartoe de minister van Economische Zaken eind september 2016 besloot. De voorzieningenrechter ziet na afweging van alle betrokken belangen nu geen aanleiding om, in afwachting van een definitieve uitspraak, de gaswinning verder terug te brengen.

Enkele inwoners van de provincie Groningen hadden de voorzieningenrechter gevraagd de gaswinning helemaal stop te zetten of de gaswinning terug te brengen naar ten hoogste twaalf miljard kubieke meter per jaar. Volgens hen leidt de gaswinning tot financiële schade en aanzienlijke veiligheidsrisico’s. Bovendien hebben de aardbevingen geleid tot een groot gevoel van onveiligheid onder de inwoners van de provincie Groningen.

Spoedprocedure

De voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak stelt in zijn uitspraak voorop dat “een voorlopige voorzieningenprocedure zich niet goed leent voor een definitief oordeel over de rechtmatigheid” van het besluit van de minister van Economische Zaken. Voor een grondige beoordeling van alle bezwaren tegen het gaswinningsbesluit is nader onderzoek nodig. Dat kan niet in deze spoedprocedure waarin snel een voorlopige uitspraak moet worden gedaan. De voorzieningenrechter heeft daarom nu een voorlopig oordeel gegeven waarbij hij alle betrokken belangen heeft afgewogen.

Belangenafweging

In afwachting van een definitieve uitspraak ziet de voorzieningenrechter geen aanleiding om de gaswinning helemaal stop te zetten of verder te beperken dan de 24 miljard kubieke meter per jaar die met het besluit van de minister jaarlijks mag worden gewonnen. Ten opzichte van de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van 18 november 2015 zijn er geen nieuwe feiten of omstandigheden die maken dat de voorzieningenrechter van deze eerdere uitspraak moet afwijken en de gaswinning verder moet terugbrengen. De grote gevolgen van de gaswinning voor de inwoners van de provincie Groningen zijn in de uitspraak van november 2015 uitdrukkelijk meegenomen. Die hebben ertoe geleid dat de Afdeling bestuursrechtspraak de gaswinning toen heeft teruggebracht naar 27 miljard kubieke meter per jaar. In 2013 was dit nog 53,9 miljard kubieke meter per jaar. Verder zijn er na 18 november 2015 niet meer of sterkere aardbevingen geweest dan in de jaren daarvoor. Bovendien zou het (gedeeltelijk) staken van de gaswinning verstrekkende gevolgen hebben voor huishoudens, instellingen en bedrijven in Nederland en omliggende landen, aldus de voorzieningenrechter.

Rechtszitting

De Afdeling bestuursrechtspraak houdt naar verwachting in mei of juni 2017 een rechtszitting waarop zij alle 25 beroepschriften tegen het besluit van de minister uitgebreid zal behandelen. Daarna zal zij een definitieve uitspraak in deze zaak doen. De definitieve datum van de rechtszitting zal de Afdeling bestuursrechtspraak in februari bekendmaken.

Gaswinning

Het besluit van de minister van Economische Zaken van september 2016 maakt het mogelijk om in het Groningenveld per gasjaar 24 miljard kubieke meter gas te winnen. Bij een koude winter of onder bijzondere omstandigheden mag beperkt extra gas worden gewonnen. Uiterlijk 30 september 2020 moet de NAM bij de minister weer een nieuw winningsplan indienen, waarin de meest recente inzichten op het gebied van seismische dreiging en risico’s zijn verwerkt.