CO2-heffing Archieven - Utilities

Het overleg tussen de Europese leiders leverde ook doorbraken op rondom ETS en de zogenaamde carbon border adjustment. De emissiebelasting wordt uitgebreid met de luchtvaart en de maritieme sector. En vanaf 2023 zullen bedrijven die goederen willen exporteren naar Europa  importheffing voor hun CO2-uitstoot moeten betalen.

De inzet van het topoverleg tussen de Europese leiders was hoog. Naast de EU-begroting van één biljoen euro voor de periode 2021 tot 2027 lag er ook een voorstel voor een Covid-19 herstelplan van 750 miljard euro. Na lang overleg zijn de ministers het met elkaar eens geworden. Opvallend daarbij is dat twee hete hangijzers ook akkoord zijn bevonden. Zo is de internationaal georiënteerde lucht- en zeevaart lange tijd uit het Emission Trading System (ETS) gehouden. Hoewel er nog geen officiële uitspraken zijn gedaan, moet de Europese Commissie wel een voorstel doen voor een herziene ETS-regeling. Die zou dan mogelijk worden uitgebreid met de tot nog toe uit de wind gehouden sectoren.

Koolstoftaks

Bijzonder interessant is de invoering van een aanpassingsmechanisme dat de invoer van koolstof gaat belasten. ETS-plichtige Europese bedrijven hebben steeds meer moeite te concurreren met producenten uit landen zonder koolstofheffing. De invoerheffing moet de scheve verhoudingen weer rechttrekken. De Europese Commissie krijgt tot de eerste helft van 2021 de tijd om een voorstel voor deze zogenaamde carbon border adjustment in te dienen. Als de lidstaten het eens zijn met de voorstellen zou de invoerheffing in 2023 kunnen worden ingevoerd.

Single-use plastic

De EU zal vanaf 1 januari 2021 tevens een heffing op niet-gerecycleerd kunststofafval invoeren en een digitale belasting op inkomsten uit onlinebedrijven.

Dertig procent naar klimaat

De inkomsten van de belastingen worden onder meer gebruikt om de leningen uit het herstelplan terug te betalen. Daarbij zijn de Europese leiders ook overeengekomen dertig procent van de bedragen uit zowel de begroting als het herstelfonds aan klimaat verbeterende activiteiten te spenderen.

Het kabinet houdt rekening met de coronacrisis bij de invoering van CO2-heffing voor de industrie. Dat blijkt uit een concept-wetsvoorstel dat aan de markt is voorgelegd.

De CO2-heffing moet ervoor zorgen dat bedrijven (verder) verduurzamen. De heffing komt bovenop de betaling aan het Europese emissiehandelssysteem (ETS). Maar de Nederlandse CO2-heffing sluit nauw op elkaar ETS aan. Wordt het ETS strenger, dan wordt de nationale heffing automatisch minder streng.

Werking CO2-heffing

De heffing moet helpen om de reductiedoelstelling voor de industrie uit het Klimaatakkoord te halen. In 2030 moeten bedrijven 14,3 megaton minder uitstoten.

De heffing werkt zo dat het uitstoten van CO2 duurder wordt dan het reduceren van CO2. De heffing wordt geheven over de teveel uitgestoten CO2. Wat het tarief is, is nog onbekend. Dat bepaalt het kabinet later dit jaar. Bedrijven krijgen een bepaalde hoeveelheid vrijgestelde uitstoot, ook wel dispensatierechten genoemd. Hoeveel uitstoot is vrijgesteld van de heffing neemt per jaar af.

Coronacrisis

De industrie krijgt de tijd om investeringen te doen waarmee ze de CO2-uitstoot kan verminderen. Daarom wordt in 2021 een grotere hoeveelheid dispensatierechten toegekend en richting 2030 steeds minder. Wegens de coronacrisis krijgen bedrijven bovendien in de eerste jaren relatief meer dispensatierechten dan nodig is. Dit betekent in de eerste jaren nog geen lastenverzwaring voor het bedrijfsleven.

De heffing wordt vervolgens ieder jaar strenger zodat het doel in 2030 wordt gehaald. Naar verwachting heeft de industrie als geheel in 2024 minder dispensatierechten dan belaste uitstoot. De heffing houdt rekening met de investeringscyclus van bedrijven. Bedrijven kunnen een overschot aan dispensatierechten (dat zij realiseren na een investering) verrekenen met een tekort aan dispensatierechten in het verleden, maar niet naar de toekomst. Bedrijven kunnen zo eerder betaalde heffing terugontvangen, maar de rechten niet opsparen.

Doelgroep

De CO2-heffing geldt voor bedrijven met een broeikasgasinstallatie, afvalverbrandingsinstallatie of lachgasinstallatie. Bedrijven die meer dan 75 procent van de uitstoot aan stadsverwarming leveren, hoeven over de uitstoot die toe te rekenen is aan stadsverwarming geen heffing te betalen. Ook emissies die gerelateerd zijn aan het opwekken van elektriciteit tellen niet mee, daarvoor geldt een andere CO2-minimumprijs.

Tot en met 29 mei kan de markt nog reageren op het concept-wetsvoorstel. Het definitieve wetsvoorstel dient het kabinet met Prinsjesdag in. De CO2-heffing wordt dan vervolgens in 2021 ingevoerd.

Het Kabinet Rutte III verlegt het zwaartepunt van de energietransitie naar de industrie. Met een CO2-heffing in 2021 van dertig euro per ton zou de industrie tweederde van de nationale CO2-lasten voor zijn rekening nemen. Een deel van dat geld vloeit terug naar de industrie via subsidies voor innovatieve energietechnologie. Zo zet minister Wiebes van EZK in op groene waterstof, groen gas, elektrificatie, uitkoppeling van reststromen én CCS/CCU.

Het klimaatakkoord dat minister Wiebes voorlegde aan de kamer laat een duidelijke verschuiving van de CO2-lasten zien naar de industrie. De minister hoopt hiermee een vlucht voorwaarts te creëren voor de industrie zodat deze meer investeert in schone energie, energiebesparing en schoon fossiel. Er komt wel een heffingsvrije voet voor bedrijven van wie de internationale positie verzwakt door een te hoge belasting.

14,3 megaton reductie

Met een opgave van 14,3 megaton CO2-reductie bovenop bestaand beleid komt de reductie voor de industrie neer op circa 59 procent ten opzichte van 1990. Richting 2030 moet de industrie nog 19,4 megaton reduceren. De kosten daarvoor lopen  tot en met 2030 op tot in totaal ruim vijf miljard euro via de opslag duurzame energie (ODE). Daarmee is de belastingdruk op het energetisch gebruik, van vooral gas, in de industrie hoger dan in andere landen. In diezelfde periode ontvangt de industrie naar verwachting ruim drie miljard euro uit de verbrede SDE+.

Emissievrije technologie

Het accent van het klimaatakkoord ligt op het realiseren van kostenreductie en versneld naar de markt brengen van technologieën. Daarbij kiest het kabinet voor groene waterstof, elektrificatie, CCU(S), circulaire processen, betere inzet van reststromen en groen gas en warmte-uitkoppeling.

Waterstof

Wiebes wil een voorsprong nemen in de waterstofeconomie. De plannen voor groene waterstof tellen al op tot een totale ambitie voor 2025 van meer dan achthonderd megawatt elektrolysevermogen en vijftien kiloton uit biogene brandstoffen. Om de ontwikkeling van groene waterstof in Nederland te versnellen, onderzoekt het Rijk de mogelijkheden voor een tender voor offshore wind. Hier zal extra groenestroomcapaciteit rechtstreeks worden ingezet voor versnelde opbouw van groene waterstofproductie en kostenreductie.

CCS

Het kabinet vindt dat de energietransitie niet zonder CCS kan. Maar kiest daarbij wel voor drie voorwaarden: Er wordt niet meer dan 7,2 megaton CCS gesubsidieerd en alleen waar geen kosteneffectieve alternatieven voorhanden zijn. Na 2035 worden geen SDE+-beschikkingen meer afgegeven voor CCS-aanvragen

Warmte

Het Rijk zal bij de ontwikkeling van Warmtewet 2.0 meer duidelijkheid geven over de marktordening bij warmtenetten. Mogelijk zullen ook de Elektriciteitswet 1998 en de Gaswet daarbij gewijzigd moeten worden. Het Rijk kijkt in 2019 op welke wijze financiële ondersteuning voor (industriële) warmtenetten kan worden vormgegeven.

Elektrificatie

Het Rijk spant zich in om elektrificatie van warmte een plek te geven binnen de verbrede SDE+. Daarbij wordt ook gekeken naar hybride elektrificatie. Het Rijk onderzoekt of in de Energiewet 1.0 meer ruimte kan worden geboden voor dynamische tariefstructuren in de nettarieven voor transport en distributie.

Instrumentarium

Wiebes kondigde een achttal beliedsinstrumenten aan om de industrie te helpen zijn CO2-uistoot terug te dringen:

  1. Een innovatieprogramma gericht op kostenreductie van kansrijke technieken, met ook een stevige publieke bijdrage;
  2. Normering, waarbij reductieopties met een terugverdientijd van vijf jaar of korter verplicht gesteld worden;
  3. Een programma Waterstof;
  4. Een stevige regionale clusteraanpak;
  5. Versterking van de arbeidsmarkt;
  6. Een prijsprikkel in de vorm van een verstandige CO2-heffing, waarbij de eventueel opgehaalde middelen worden benut voor vergroening van de industrie;
  7. Een verbreding van de SDE+ waarbij jaarlijks oplopend tot maximaal 550 miljoen euro in 2030 beschikbaar komt voor stimulering van CO2-reductie in de industrie;
  8. Subsidiëring van CCS, maar wel beperkt in tijd en omvang.

De SER presenteerde zijn Nationale klimaataanpak voor regionale industriële koplopers. Hierin geeft de initiatiefnemer van het Klimaatakkoord advies over de invulling van de energietransitie voor de industrie. Opvallend is dat de SER alleen CO2-belasting wil heffen over vermijdbare uitstoot. Verder pleit het adviesorgaan voor versterking van de industrie.

De SER ziet dat de discussie over de terugdringing van broeikasgassen in de industrie zich de laatste tijd vooral toespitst op mogelijke instrumenten. Deze discussie is volgens de SER te beperkt en ontneemt het zicht op de brede doelen van het klimaatakkoord. De SER brengt daarom een breder advies, die uit vier pijlers bestaat. De eerste is versterking van de regionale aanpak. Daarna versterking van arbeidsmarkt- en scholingsbeleid. Gevolgd door bevorderen van innovatie en investeringen in nieuwe technologieën. En tot slot beprijzen van vermijdbare CO2-uitstoot om vernieuwing te versnellen.

Vijf clusters

Het samenhangende beleid krijgt vooral vorm in de vijf regionale energie-intensieve industriële clusters: Rotterdam en Moerdijk, Terneuzen en omstreken, Noordzeekanaalgebied, Noord-Nederland en regio Geleen. In deze clusters bevinden zich de twaalf grote energie-intensieve bedrijven, die samen verantwoordelijk zijn voor driekwart van de Nederlandse industriële CO2-uitstoot . Deze ‘grote twaalf’ hebben een spilfunctie in de hele regionale keten van bedrijven. Zij moeten de transitie vaart geven. De andere bedrijven in het cluster kunnen daar in meegaan en versterken zo deze ontwikkeling. Door de ketenrelaties werkt realisatie van koplopersposities door in de industriële omgeving maar ook ver daarbuiten. Zo kunnen de bedrijven restwarmte leveren voor gebouwen net als CO2 aan kassen en groene waterstof voor elektriciteitproductie.

Grote twaalf

De SER stelt voor dat de ‘grote twaalf’ extra inspanningen plegen en het voortouw nemen bij het maken van meerjarige industriële koploperprogramma’s met ambitieuze CO2-doelen. Men stelt daarbij voor  dat een college van internationale experts de uitvoering van de koploperprogramma’s beoordeelt en toetst.

Verstandige CO2-heffing

Om de industrie te stimuleren bij ambitieuze CO2-doelen, adviseert de SER een verstandige invulling van een nationale CO2-heffing. Deze heffing kan qua systematiek zoveel mogelijk aansluiten bij het Europese emissiehandelssysteem (ETS). In beginsel betalen alleen de beste presterende tien procent van de industriële bedrijven geen heffing. Deze nationale heffing zal volgens de SER het vermijdbare deel van de CO2-uitstoot moeten beslaan en leiden tot de reductiedoelstelling voor de industrie: ten minste 14,3 Mton in 2030. Met de regionale koplopersprogramma’s denkt men de vermijdbare CO2-uitstoot te vergroten tot onder het niveau van de benchmarks.

Innovatie en subsidie

Voor echte doorbraken zijn investeringen nodig in technologieën die nu nog in de kinderschoenen staan. Daarvoor zal subsidie nodig zijn, zowel uit nationale programma’s als EU-fondsen. Men verwacht dat elk regionaal cluster innoveert op de manier die aansluit bij de sterke kant van dat cluster.

Ook de Partij van de Arbeid liet het PBL plannen doorrekenen voor een CO2-heffing in Nederland. Het voorstel van Diederik Samsom biedt een hoger reductiepotentieel dan die van het Kabinet. Maar dat kost de maatschappij ook meer geld.

De analyse concludeert dat de CO2-heffing kan leiden tot reductie van de industriële uitstoot in Nederland. Kwetsbare bedrijven zouden in het plan van de PvdA gedeeltelijk vrijstelling krijgen op hun CO2-heffing. De mate van CO2-reductie is mede afhankelijk van deze vrijstellingen. Bij veertig procent vrijstelling varieert de reductie tussen de 12 en 20 megaton. Bij twintig procent vrijstelling is dit 13 tot 22 ton. Zonder vrijstelling zou een emissiereductie van 14 tot 23 megaton mogelijk zijn.

Het effect van de maatregelen is afhankelijk van voldoende investeringsbereidheid bij bedrijven om, bovenop de door de heffing afgedwongen investeringen, gebruik te maken van de SDE++-middelen. Wanneer de investeringsbereidheid van bedrijven beperkt is, zal het totale emissie-effect meer steunen op alleen de heffing. Dan zou de effectbandbreedte dus beduidend lager liggen.

Lekkage

Een beperkt deel (2 tot 8 procent) van de emissiereductie komt doordat de heffing zal leiden tot verplaatsing van industriële productieactiviteiten naar het buitenland. Verplaatsing leidt ertoe dat dit deel van de in Nederland geboekte milieuwinst in het buitenland teniet wordt gedaan. De weglek kan hoger uitvallen in verband met geconstateerde risico’s op beslissingen van grote energie-intensieve bedrijven over de productieomvang in Nederland, die vanwege hun discrete karakter moeilijk kunnen worden meegewogen.

Elektriciteitsvraag

Het nemen van technische reductiemaatregelen in de industrie leidt tot extra elektriciteitsvraag van 5 – 20 Terawattuur ten opzichte van het ontwerp-Klimaatakkoord. Deze vraag kan deels in Nederland en deels elders tot extra uitstoot leiden, afhankelijk van de manier waarop deze wordt opgewekt. Hierdoor kan de milieuwinst In Nederland en op mondiale schaal per saldo verder verkleinen. De extra uitstoot in Nederland is geraamd op 0 – 2,5 megaton. De extra uitstoot door elektriciteitsopwekking op wereldschaal is niet bepaald, maar kan significant zijn.

Kosten

De nationale kosten van de maatregelen in de industrie in 2030 zijn geraamd op 300 tot 1100 miljoen euro. Bij twintig procent ontheffing kost dit 350 tot 1100 miljoen euro. Bij veertig procent ontheffing betaalt de maatschappij een bedrag van 400  tot 900 miljoen euro. De nationale kosten die met de productie en transport van de extra elektriciteitsvraag zijn gemoeid, bedragen 50 tot 300 miljoen euro in 2030.

Het PBL rekende een aantal varianten door van een CO2-heffing voor de industrie in combinatie met aanpassingen van de tarieven van de energiebelasting en de opslag duurzame energie. De rekenmeester van het PBL onderzochten welk heffingsniveau nodig is om het emissiereductiedoel voor de industrie te kunnen halen. Het voorstel van het kabinet lijkt nog het meest gunstig uit te pakken voor de industrie.

Het kabinet stelde verschillende varianten van de CO2-heffing voor. Alle varianten gaan uit van een marginale ‘tonnenheffing’ die het kabinet oplegt op emissies boven een heffingsvrije voet. De heffingsvrije voet neemt per jaar af, en sluit in 2030 aan bij het emissiedoel voor de industrie. Die moet over tien jaar zijn emissies terugdringen tot maximaal 35,7 Megaton.

Net als in het ontwerp-Klimaatakkoord stelt het kabinet subsidie beschikbaar via de SDE++. Ook past Wiebes tarieven van de Energiebelasting (EB) en de opslag duurzame energie (ODE) aan. In een aantal varianten stelt het kabinet een vlakke CO2-heffing voor over de gehele uitstoot. Het kabinet sluist opbrengsten uit de heffingen terug via de SDE++.

Kosten bedrijven

De kosten die bedrijven gezamenlijk maken zijn afhankelijk van de mate waarin bedrijven die relatief goedkope maatregelen kunnen nemen, dit ook echt doen. Bedrijven kunnen hun ‘extra’ emissiereducties verkopen aan andere bedrijven die niet zelf beschikken over goedkoop emissiereductiepotentieel. Maar of deze mogelijkheid voor bedrijven aantrekkelijk genoeg is, is onzeker. Daardoor is de totale onrendabele top onzeker, en om die reden ook of deze volledig gesubsidieerd kan worden met het beschikbare budget.

Met voldoende subsidiemiddelen om de totale onrendabele top te vergoeden, is een beperkte heffing al voldoende om bedrijven maatregelen te laten nemen. Beperkt wil volgens het kabinet zeggen: oplopend tot enkele tientallen euro’s per ton CO2 in 2030.

Bij onvoldoende beschikbare subsidiemiddelen moet een deel van de emissiereductie op grond van alleen de heffing worden gerealiseerd. In dat geval is een heffing nodig die oploopt naar een niveau van tussen de 90 en 165 euro per ton in 2030. De ruime marge komt door onzekerheid over de mate waarin bedrijven met relatief goedkoop reductiepotentieel bereid zijn ‘extra’ te reduceren en de emissieruimte te verkopen.

Geringe weglekeffecten

Het PBL acht de risico’s gering op verplaatsing van industriële productie naar het buitenland en daarmee gepaard gaande weglek van emissies naar het buitenland. Dit komt met name door de subsidies op de maatregelen. Risico’s kunnen ontstaan bij bedrijven die niet zelf beschikken over goedkoop reductiepotentieel.

Het Planbureau voor de Leefomgeving analyseerde drie varianten voor een CO2-heffing in Nederland. Een voorstel kwam van de Partij van de Arbeid , een van GroenLinks en een van het Kabinet. Volgens de doorrekening lijken de voorstellen van het Kabinet het gunstigst voor de industrie.

Nadat in maart de doorberekening van het ontwerp-Klimaatakkoord werd gepresenteerd, stelden Groen Links en de PvdA een extra CO2-heffing voor de industrie voor. Ook Wiebes wilde laten doorberekenen wat de effecten zijn van een opslag op de huidige regelingen. Wiebes stelde tevens voor om de extra belasting naar de industrie terug te sluizen in de vorm van een SDE++ subsidie.

Het PBL en CPB hebben de voorstellen van de drie partijen doorgerekend en publiceerden de notities op de site van het PBL. Daarbij stelden de partijen zich ten doel de potentiële emissiereductie vast te leggen en de daarbij gepaard gaande kosten.

Weglek

Naast het mogelijke milieueffect is een belangrijk element in de analyses het risico dat de voorstellen leiden tot ongewenste ‘weglek’ omdat bedrijven hun productie verminderen. Daarmee importeert Nederland meer CO2 uit landen met een minder strenge milieuwetgeving. De emissiereductie in Nederland wordt dan via emissie-toename in het buitenland (deels) tenietgedaan.
In de beleidsvoorstellen van PvdA en GroenLinks  kan dit effect naar verwachting een significante invloed op de emissiereductie hebben.

Analyses

In drie notities en een policy brief beschrijven het PBL en het CPB verschillende varianten voor een nationale CO2-heffing en een terugsluis van de opbrengsten daarvan. De concrete beleidsvoorstellen voor een CO2-heffing in de industrie beslaan een scala aan verschillende heffingshoogten, richten zich op deels verschillende doelgroepen, gaan in op verschillende manieren om de lasten van bedrijven te beperken en bieden in verschillende mate mogelijkheid tot subsidiëring van emissiereductiemaatregelen in de industrie.

Als alle sectoren dezelfde prijs voor CO2-uitstoot betalen, kan de CO2-uitstoot relatief goedkoop worden verminderd bij de energie-intensieve industrie en de elektriciteitsopwekking. Dat concluderen het CPB en PBL. In een policy brief analyseren de bureaus verschillende opties voor beprijzing tegen de achtergrond van de kabinetswens om een voorloper te zijn in CO2-uitstootreductie en tegelijkertijd verplaatsing en andere neveneffecten te beperken.

Het beprijzen van CO2-uitstoot blijkt effectief en heeft in potentie gunstige effecten voor de kosten in vergelijking met ander beleid om CO2-uitstoot te reduceren. Als alle sectoren dezelfde prijs voor CO2-uitstoot  betalen, dus met een uniforme CO2-prijs, dan kan de uitstoot relatief goedkoop worden verminderd bij de energie-intensieve industrie en de elektriciteitsopwekking. Er hoeft dan minder een beroep te worden gedaan op bijvoorbeeld de gebouwde omgeving. Daar gelden al hoge impliciete belastingen en is verdere uitstootreductie relatief duur. Als de CO2-beprijzing zich beperkt tot de energie-intensieve industrie zijn de voordelen veel minder.

Dit blijkt uit een publicatie van het Planbureau voor de Leefomgeving (PBL) en het Centraal Planbureau (CPB) over de economische gevolgen van een CO2-beprijzing. Deze publicatie laat overwegingen zien bij verschillende manieren van CO2 beprijzen. Deze lopen vooruit op enkele concrete doorrekeningen van beprijzingsvarianten die later zullen worden gepubliceerd.

Weglekeffecten

Een uniforme CO2-prijs in Nederland leidt wel tot het weglekken van CO2. Sommige sectoren opereren in een internationaal concurrerende setting, zoals de grootschalige energie-intensieve industrie (mondiaal) en de elektriciteitsproductie (buurlanden). De uniforme beprijzingsvariant leidt juist tot relatief grote inspanningen in de sectoren die zijn blootgesteld aan internationale concurrentie en die daardoor marktaandeel kunnen verliezen aan het buitenland. De productie in het buitenland kan daardoor toenemen. Daarmee stijgen mogelijk ook de emissies buiten Nederland en is sprake van CO2-weglek.

Terugsluizen en internationale beleidscoördinatie

Weglekeffecten blijken te kunnen worden beperkt door specifieke terugsluisopties. Maar internationale beleidscoördinatie helpt ook. Een subsidie op schone technologie zorgt voor minder weglek en een lagere benodigde CO2-prijs voor eenzelfde reductie-inspanning. Weglekeffecten worden ook weggenomen door meer internationale beleidscoördinatie, zoals het gezamenlijk invoeren van CO2-beprijzing met andere Europese landen.

Studie sluit aan bij politieke discussie CO2-beprijzing

De wenselijkheid van unilaterale beprijzing van CO2-emissies is onderwerp van debat. Economen zien effectief en efficiënt beleid, tegenstanders vrezen sluiting van bedrijven in de energie-intensieve industrie. In het kader van een te sluiten Klimaatakkoord wordt volop gediscussieerd over nut en noodzaak van beprijzing van CO2-emissies.