PBL Archieven - Utilities

Knelpunten op de arbeidsmarkt kunnen de geplande energietransitie uit het Regeerakkoord belemmeren. De benodigde veranderingen in investeringen en energiegebruik leiden tot een verschuiving van de productie naar meer arbeidsintensieve sectoren en naar andere provincies. Die andere productie kan echter niet op korte termijn worden gerealiseerd, doordat werknemers niet allemaal beschikken over de vaardigheden die het nieuwe werk vraagt en beperkt bereid zijn te verhuizen. Zo blijkt uit de quickscan ‘Effecten van de energietransitie op de regionale arbeidsmarkt’.

Niet elke sector zal evenveel en dezelfde gevolgen ondervinden van de energietransitie. In sommige sectoren, zoals de machinebouw en de bouw, stijgt de vraag naar arbeid en ontstaan er extra vacatures. Terwijl in andere sectoren de vraag naar arbeid daalt en een deel van de werknemers op zoek moet naar ander werk. Omdat sectoren niet gelijkmatig zijn verspreid over de provincies, verschillen de gevolgen ook per provincie. Zo neemt de vraag naar arbeid vooral toe in Noord-Brabant omdat daar veel bedrijven in de machinebouw zijn gevestigd.

Mismatch op de arbeidsmarkt

Naar verwachting neemt in alle provincies de spanning op de arbeidsmarkt toe: door de verschuiving naar meer arbeidsintensieve sectoren zullen overal meer vacatures ontstaan dan dat er werkzoekenden bijkomen. Hierdoor zullen bedrijven uit de sectoren waar de vraag naar arbeid stijgt moeite hebben met het vervullen van hun vacatures. Dit arbeidstekort zal nog groter zijn, omdat niet elke werkzoekende in staat is elke vacature te vervullen. De werknemers uit sectoren waar werk verdwijnt beschikken niet allemaal over de vaardigheden of kwalificaties die nodig zijn voor het werk in de sectoren waar vacatures ontstaan.

Daarnaast ontstaan de vacatures mogelijk in andere provincies dan waar werk verdwijnt, waardoor de werkzoekenden alleen door te verhuizen de vacatures kunnen vervullen. Uit empirisch onderzoek naar ‘De veerkracht van regionale arbeidsmarkten’ is bekend dat veel werkzoekenden daar niet toe bereid zijn, vanwege hun sociale binding met de regio waar ze wonen. Ondanks de vele openstaande vacatures, kunnen werkzoekenden daardoor toch moeite hebben om op korte termijn nieuw werk te vinden.

Regio- en sectorspecifieke aanpassingen nodig

Voor een soepel verloop van de energietransitie zijn dus aanpassingen op de arbeidsmarkt nodig, die de bestaande knelpunten oplossen. Of dit ook beleidsinzet vraagt hangt af hoe groot de verschillen in geboden en gevraagde vaardigheden zijn en wat de beperkingen in intersectorale en interregionale arbeidsmobiliteit veroorzaakt. Wat nodig is kan per sector en provincie verschillen, omdat de achterliggende oorzaak niet overal hetzelfde is.

Door de toekomstige aanpassingen zullen de mismatches en daarmee de spanning op de arbeidsmarkt uiteindelijk afnemen. Mede daardoor wijken de kortetermijneffecten af van de effecten op de langere termijn. Als het aanbod van arbeid niet verandert zal uiteindelijk ook de totale werkgelegenheid niet toenemen ( Maar door de grote dynamiek tijdens een transitie is er veel onzekerheid over wanneer wat voor vaardigheden nodig zijn. Dit kan veranderen door bijvoorbeeld de opkomst van nieuwe technologieën en hangt af van de precieze timing van investeringen. Hierdoor zullen aanpassingen bij de energietransitie mogelijk langer een rol spelen.

Het Planbureau voor de Leefomgeving publiceerde een scenariostudie over de toekomst van de Noordzee. Daarin verwacht ze tot 2030 geen problemen, maar daarna moeten volgens de onderzoekers keuzes worden gemaakt tussen energieopwekking, natuurbescherming en visserij. 

Bij een sterke groei van windparken op zee, buiten de 12-mijlszone, wordt de ruimte op de Noordzee schaars. Er dient een strategie te komen voor de Noordzee die reikt tot 2050. Een strategie tot 2030 is onvoldoende om de doelen voor klimaat, natuur en visserij optimaal te kunnen combineren. Juist na 2030 kan de realisatie van windparken op zee en de opslag van CO2 in oude gasvelden in een stroomversnelling komen. Dat leidt tot grote uitdagingen op het gebied van infrastructuur, natuurbescherming en visserij plus ruimtelijke planning op zee en op land. Er zijn nu al keuzes nodig voor de Noordzee om te voorkomen dat er in de periode na 2030 onomkeerbare problemen ontstaan.

Dat is de hoofdconclusie van de scenariostudie ‘De toekomst van de Noordzee’. Met deze studie verkent het PBL de ruimtelijke en ecologische effecten van plausibele ontwikkelingen in activiteiten op de Noordzee tussen nu en 2050 op het gebied van natuur, energietransitie en voedselvoorziening (visserij en aquacultuur).

Vier scenario’s geven een breed palet van de mogelijke ruimtelijke en ecologische gevolgen. Hierbij gaat het niet alleen om de ambities om de klimaatverandering te beperken, maar ook om sectoren als de visserij, de scheepvaart en de zandwinning te verduurzamen.

Grootste uitdagingen Noordzee na 2030

Er staat veel te gebeuren op de Noordzee. Nederland heeft beleid ingezet om uiterlijk in 2020 het milieu voldoende te hebben hersteld volgens Europese regels. De visserij zoekt naar manieren om economisch levensvatbaar te kunnen blijven vissen ondanks de Brexit en het dreigende verbod op de pulskorvisserij. En tegelijkertijd wil het kabinet de Noordzee gebruiken om met windenergie en opslag van CO2 in oude gasvelden een grote slag te slaan om de klimaatafspraken van Parijs te halen. Uitbreiding van windenergie op zee kan bovendien helpen om de afname van de nationale aardgasproductie te accommoderen.

Tot 2030 is de ruimte die al gereserveerd is op de Noordzee voldoende om de groei van windenergie aan te kunnen, ook in het meest ambitieuze scenario. Daarna zullen er vele nieuwe gebieden nodig zijn, als er in 2050 ongeveer 20 tot 60 keer zoveel windenergie op zee komt te staan in vergelijking met 2017.

In het maximale scenario beslaan de windparken in 2050 ongeveer een zesde tot een kwart van het Nederlandse deel van de Noordzee. De windparken leveren dan tegen die tijd tot 2 keer zoveel elektriciteit als er nu in Nederland wordt gebruikt. Die hoeveelheid kan niet allemaal meer efficiënt met kabels in Nederland aan land worden gebracht. Een deel van de stroom zou dan direct via kabels in de Noordzee kunnen worden geëxporteerd of omgezet naar andere vormen van energie, zoals waterstof.

Keuzes, planning en voorbereiding

Bij een hoge groei van windenergie op zee komen er, mogelijk al vóór maar zeker ná 2030, allerlei knelpunten in zicht als gevolg van de effecten op de natuur en de benodigde energie-infrastructuur op zee en op land.

Opgaven als het transport naar land van de toenemende energieproductie op zee, eventueel installaties voor omzetting van elektriciteit naar waterstof met bijbehorende infrastructuur, het afbreken van oude platforms of hergebruiken bij CO2-opslag en de aanleg van energie-eilanden vereisen nu al keuzes, planning en voorbereiding voor de periode na 2030. Dit is het gevolg van lange doorlooptijden van soms meer dan 10 jaar bij planning, procedures en uitvoering van projecten en de samenhang met andere thema’s. Want al deze ontwikkelingen zullen zich moeten verhouden tot de ruimte en omstandigheden die als voorwaarden dienen voor een robuuste natuur, visserij, aquacultuur en andere gebruikers van de Noordzee, zoals scheepvaart en zandwinning.

Ook andere Noordzeelanden zoals het Verenigd Koninkrijk en Duitsland willen veel windparken op zee ontwikkelen en zullen de natuur verder moeten verbeteren om aan internationale afspraken voor natuurherstel te voldoen. Dat vraagt om een voorzichtige aanpak bij de ontwikkeling van windenergie op zee, bij voorkeur in internationaal verband.

Het behartigen van de nationale belangen, het tijdig halen van de klimaatdoelen, de betaalbaarheid van windenergie op zee en de langetermijnplanning van grote infrastructurele projecten vergen dat Nederland hier snel werk van maakt.

Volgens het Planbureau van de leefomgeving kent de Nederlandse fiscale wetgeving meerdere hiaten bij het beprijzen van de milieuschade die bij de productie van goederen ontstaat. Ongeveer 55 procent van het gebruik van fossiele energie wordt nu niet belast. Ook wordt de belasting te laat ingezet. De nadruk ligt nu op de consument, terwijl het effectiever zou zijn om in een eerder stadium van het productieproces groene belastingen te heffen.

Dit concludeert het Planbureau voor de Leefomgeving in het rapport Fiscale vergroening: belastingverschuiving van arbeid naar grondstoffen, materialen en afval. Deze studie verkent de mogelijkheden voor het heffen van belastingen op grondstoffen en materialen, en sluit aan bij de discussie over een belastingherziening en de verschuiving van de belastinggrondslag van arbeid naar consumptie en duurzaamheid. Uitgangspunt is dat er reden tot belasten is als er sprake is van negatieve maatschappelijke effecten die niet in de prijs van het product worden verdisconteerd. Een effectieve beprijzing van milieuschade is bovendien onmisbaar in de beoogde transitie naar een economie zonder fossiele energie.

Grootste milieuschade uit verwerking van grondstoffen

In deze studie is nagegaan waar in de keten van grondstof tot afval het beste belasting kan worden geheven om milieuschade beter in de prijzen tot uitdrukking te brengen. Het gaat hierbij met name om milieuschade als gevolg van broeikasgassen en van luchtverontreinigende emissies zoals fijnstof en stikstofoxiden.

Uit de berekeningen blijkt dat het belangrijkste deel van de milieuschade in Nederland plaatsvindt bij de productie van materialen (zoals aluminium, ijzer, plastics en kunstmest) en halffabricaten (zoals staal en auto-onderdelen), grofweg de basisindustrie. Het betreft hier dus de verwerking van grondstoffen, en niet de winning daarvan.

Deze jaarlijkse milieuschade bedraagt om en nabij de zeven miljard euro. Dit is dan ook de meest geëigende plaats in de productieketen om belasting op grondstoffen te heffen.

Milieuschade fossiele brandstof als grondstof onvoldoende belast

De milieuschade die binnen de verwerking in de basisindustrie ontstaat is niet alleen gerelateerd aan de uitstoot bij het verbranden van fossiele brandstof, maar ook aan het gebruik van fossiele energiedragers als grondstof (zoals olieproducten voor de productie van plastics). En ook daar schiet de huidige fiscale wetgeving tekort.

Maar liefst 55 procent van het totale gebruik van energie wordt niet belast. Dat geldt met name voor het gebruik van fossiele energiedragers als grondstof, maar ook voor de inzet van elektriciteit in de basisindustrie.

Groene belastingen op productie

In het huidige fiscaal stelsel ligt de nadruk in het beprijzen van milieuschade sterk op de consumptie of het eindverbruik. Deze studie laat zien dat de potentie van fiscale instrumenten om milieuschade te reduceren vooral groot is in de productiefase. En ook blijkt de milieuschade in deze fase vooral samen te hangen met de inzet van fossiele energie, niet alleen voor verbranding maar ook voor gebruik als grondstof.

Het is daarom effectief om groene belastingen in een vroeg stadium in de keten in te zetten, en met name te richten op het gebruik van fossiele energie. Fiscale vergroening kan op die plek het beste prikkelen om schoner te produceren. Belasting heffen bij  eindverbruikers en consumenten is minder effectief.

De komende jaren gebruiken huishoudens en bedrijven steeds meer duurzaam opgewekte energie. In 2023 zal het aandeel hernieuwbare energie ten opzichte van de start van het Energieakkoord in 2013 meer dan verdrievoudigd zijn tot 17,3 procent. Dit is ruim boven de doelstelling van zestien procent die de 47 partijen in het akkoord hebben afgesproken om de transitie van fossiele naar duurzame energie te maken. Dat blijkt uit de Nationale Energieverkenning 2017 (NEV) die de minister van Economische Zaken mede namens de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties en de staatssecretaris van Infrastructuur en Milieu stuurde.

De NEV 2017 geeft inzicht in de voortgang van de doelen zoals deze zijn overeengekomen in het Energieakkoord. De NEV is opgesteld door het Energieonderzoek Centrum Nederland (ECN), het Planbureau voor de Leefomgeving (PBL) en het Centraal Bureau voor de Statistiek (CBS) met medewerking van de Rijksdienst voor Ondernemend Nederland (RVO).

Minister Kamp van Economische Zaken: ‘De ingezette energietransitie zorgt volgens de NEV voor resultaat. Het aandeel hernieuwbare energie groeit van 17,3 procent in 2023 naar bijna 24 procent in 2030, terwijl vorig jaar 20 procent werd verwacht. Het aandeel hernieuwbare elektriciteit zal in 2023 oplopen tot 44 procent. Deze versnelling is vooral te danken aan de succesvolle uitrol van windenergie op zee. Daarnaast is het jaarlijkse tempo van de energiebesparing (1,7 procent) deze eeuw nog niet zo hoog geweest. Genomen maatregelen in de afgelopen kabinetsperiode zorgen dat het energieverbruik en de CO2-uitstoot afnemen, terwijl gelijktijdig de economie stevig kan blijven groeien. Met de ingezette maatregelen is het fundament gelegd om de klimaatdoelen van Parijs te halen.’

Extra inspanningen

Aanvullende maatregelen die het kabinet eerder dit jaar heeft aangekondigd, staan nog niet in de NEV 2017. Door deze extra acties komt ook de doelstelling van veertien procent hernieuwbare energie in 2020 in zicht. Volgens de NEV 2017 is de verwachte vertraging bij het realiseren van de windenergie op land-projecten de voornaamste reden dat die doelstelling nog niet wordt gehaald. Dit bleek al uit de eerder verschenen Monitor Wind op Land 2016.

Voor minister Kamp van Economische Zaken was dat aanleiding om met de provincies en gemeenten aanvullende acties af te spreken, om het realiseren van concrete projecten verder te ondersteunen. Ook provincies en gemeenten zelf hebben aangegeven dat zij de doelstelling van 6000 Megawatt vanuit windenergie op land in 2020 moeten en kunnen realiseren. Daarnaast is in de NEV 2017 nog geen rekening gehouden met de effecten van de Green Deal Ultradiepe Geothermie die in juni dit jaar is ondertekend. Hiermee kan bijvoorbeeld de industrie duurzamer verwarmd worden.

In de NEV 2017 wordt het aandeel hernieuwbare energie met twee rekenmethodes bepaald: op basis van werkelijke productie en op basis van Europese rekenregels. De Europese rekenregels sluiten niet goed aan op de praktijk in Nederland, waardoor het aandeel hernieuwbare energie hiermee lager uitvalt (2020; 12,4 procent / 2023: 16,7 procent). Met de Europese Commissie zal over aanpassing van deze regels worden overlegd.

Kwart minder uitstoot broeikasgassen in 2020

De verwachte broeikasgasuitstoot in 2020 komt in de NEV 2017 overeen met de prognose uit de NEV 2016. Door het volledig realiseren van de doelstellingen uit het Energieakkoord wordt de vereiste 25 procent broeikasgasreductie ten opzichte van 1990 gerealiseerd, zoals in het Urgenda-vonnis werd gesteld.

Afhankelijk van de ambities om de kooldioxide-uitstoot terug te dringen, kost de energietransitie in 2030 jaarlijks 1,6 tot 5,5 miljard euro, zo berekende het planbureau voor de leefomgeving samen met ECN. De onderzoekers gaan daarbij uit van een reductie van 43 tot 49 procent. Emissiereductiemaatregelen in de industrie is volgens de onderzoekers relatief goedkoop, terwijl die in woningen duur zijn.

De kosten van de energietransitie die nodig is om de uitstoot van broeikasgassen in Nederland terug te dringen, hangen af van hoe ambitieus Nederland is. In het licht van het Klimaatakkoord van Parijs is 80-95 procent CO2-reductie in 2050 nodig. Daarbij past een reductie van 43 tot 49 procent in 2030. Als ernaar gestreefd wordt om in 2030 de emissies kosteneffectief met 43 procent te hebben teruggebracht, zijn de kosten in 2030 tussen 1,6 en 2,6 miljard euro per jaar. Als het doel wordt om 49 procent te reduceren, dan kunnen de kosten in 2030 oplopen tot 3,5 tot 5,5 miljard euro per jaar. Dit heeft het Planbureau voor de Leefomgeving (PBL) samen met ECN berekend. Emissiereductiemaatregelen in de industrie zijn relatief goedkoop, maatregelen bij woningen relatief duur. In de praktijk zijn er vele redenen waarom de kosten anders – en waarschijnlijk hoger – zullen uitvallen.

PBL en ECN hebben op verzoek van de ministeries van Financiën, Economische Zaken, Infrastructuur en Milieu en Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties de kosten van de energietransitie in Nederland in 2030 in kaart gebracht. Om bij te dragen aan het realiseren van het Klimaatakkoord van Parijs moeten de broeikasgasemissies in Nederland in 2050 80 tot 95 procent lager zijn dan in 1990. Indien wordt uitgegaan van een tijdige en daarmee geleidelijke transitie, moet de uitstoot in 2030 met 43 tot 49 procent zijn gedaald.

Kosten energietransitie

PBL en ECN hebben de kosten van opties voor emissiereductie geanalyseerd. Op basis van deze opties zijn enkele pakketten van maatregelen samengesteld die leiden tot een emissiereductie in Nederland in 2030 van 43 tot 49 procent tegen de laagste kosten.

De nationale kosten in deze pakketten komen in 2030 uit op 1,6 tot 2,6 miljard euro per jaar (bij 43 procent reductie) en 3,5 tot 5,5 miljard per jaar (bij 49 procent reductie). Dit zijn de kosten bovenop de kosten die al in het basispad worden gemaakt zoals in de Nationale Energieverkenning 2016 geschetst. Het betreft hier nationale kosten – voor de Nederlandse samenleving als geheel, ongeacht wie deze draagt – in het jaar 2030.

Potentieel van kosteneffectieve opties varieert per sector

Vooral in de industrie is een groot potentieel aan kosteneffectieve opties met relatief lage kosten of zelfs opbrengsten. De opties bij de elektriciteitsvoorziening, zoals wind op zee of CO2-opslag, bevinden zich in de midden-range van kosten. Opties bij het verkeer zijn of heel goedkoop (bijvoorbeeld het stimuleren van zuinige banden) of heel duur (zoals de kilometerheffing).

De kosteneffectiviteit van opties in de landbouw varieert van gunstig tot gemiddeld. Ook liggen er mogelijkheden in het veranderen van grondgebruik, bijvoorbeeld van landbouw naar natte landbouw of natuur, of het vergroten van het bosareaal.

Opties bij woningen en kantoren zijn ten slotte vrijwel allemaal relatief duur. Goedkoop kan echter duurkoop zijn, als bij het nemen van maatregelen voor 2030 geen rekening wordt gehouden met de stappen die daarna nodig zijn om het einddoel in 2050 te behalen.

De uitkomsten van de berekeningen zijn een indicatie van de orde van grootte van de kosten, er zijn veel onzekerheden. Ook zegt de kosteneffectiviteit van een pakket van maatregelen niets over de uitvoerbaarheid ervan; zo kunnen relatief goedkope maatregelen stuiten op maatschappelijke weerstand. Daarnaast zal beleid op EU-niveau, zoals het EU-emissiehandelssysteem (ETS), ook impact hebben op Nederlandse emissies en op Nederlandse reductiemaatregelen.